Introdotta dal Partito dei lavoratori del Brasile nel 2005, Cruz Alta ha implementato il bilancio partecipativo per includere i cittadini nelle deliberazioni su come saranno distribuite le risorse. Questa iniziativa ha portato a una rinascita della società civile e nuove prospettive sulle relazioni tra stato e società.
Problemi e scopo
Il processo di bilancio partecipativo (PB) a Cruz Alta, nello stato del Rio Grande do Sul in Brasile, rappresenta un PB brasiliano di seconda generazione più sviluppato, di medie dimensioni. Il processo è stato introdotto dal Partito dei Lavoratori (Partido dos Trabalhadores, o PT) nel 2005 ed era ancora in corso dal 2014. Questa voce si concentra sul periodo 2006-2012 e sottolinea come alcune innovazioni del processo PB contribuiscano a un eccezionale rinascita della società civile a Cruz Alta. L'esperienza di Cruz Alta offre una nuova prospettiva sul rapporto tra i processi PB di seconda generazione, emergenti dopo che il PT ha vinto le elezioni federali nel 2002 e la società civile. Contrariamente alla visione tradizionale di questa relazione sviluppata durante la prima generazione di PB (es. Porto Alegre), non era la società civile a richiedere il processo; piuttosto, è stato il Partito dei Lavoratori che ha utilizzato il processo per avviare e rilanciare la società civile.
Storia e contesto
Cruz Alta è una città di medie dimensioni (~ 60.000 abitanti) situata nello stato del Rio Grande do Sul. Nel 2004 il Partido dos Trabalhadores (Partito dei lavoratori) a malapena vince per la prima volta le elezioni a Cruz Alta, e nel 2005 il sindaco Vilson Roberto introduce il bilancio partecipativo. Il sindaco viene rieletto nel 2008 con una frana di voti. Nel 2012 il Partito dei lavoratori ha perso le elezioni ma il processo è ancora in corso.
Questa voce si basa su due visite sul campo, una condotta nel 2009 e una condotta nel 2012. Pertanto le informazioni delineate si riferiscono solo alla gestione del programma di bilancio partecipativo da parte del Partito dei lavoratori. Il processo in questo periodo di tempo ha tutti e cinque i requisiti stabiliti da Sintomer per identificare un processo PB.
Il sindaco, Vilson Roberto, era interessato all'organizzazione del bilancio partecipativo a causa della sua lunga esperienza con l'organizzazione sindacale. Nel 2005 ha creato una commissione per indagare sulla possibilità di introdurre PB. La commissione ha visitato la città di Santa Maria, che aveva un PB in corso per studiare come attuare il programma.
Il processo di Cruz Alta PB inizialmente non è riuscito ad attrarre molta partecipazione. Celso Ciotti ha iniziato a coordinare il processo nel 2006 e ha rivoluzionato il processo. Ciotti aveva partecipato al processo di budget partecipativo a livello statale organizzato da Oliviero Dutra nel Rio Grande do Sul, quindi aveva una conoscenza diretta del meccanismo di PB (vedi Benjamin Goldfrank 2007 per una descrizione del PB di livello statale). Ha anche portato la sua esperienza come attivista per tutta la vita del Movimento dei lavoratori senza terra. Il primo obiettivo di Ciotti era stabilire la legittimità del processo differenziandolo dai tradizionali meccanismi clientelistici.
Nel 2007, Ciotti ha introdotto una riunione di avvio in tutta la città in cui il sindaco si è impegnato solennemente a realizzare tutti i progetti approvati da PB. L'altra innovazione chiave introdotta da Ciotti è stata quella di ridurre il tempo assegnato ai discorsi del governo e di massimizzare il tempo assegnato alla discussione da parte del popolo. Nel 2007 sono state anche introdotte discussioni separate sulla performance dell'anno precedente ( Prestação de Contas ) dalla fase di votazione pubblica. Il Prestação de Contas nel 2008 e nel 2009 è stato organizzato solo per i delegati del processo PB e non per il grande pubblico. La limitazione sulla selezione dei partecipanti consente di separare il momento della critica dal momento della proposta. Avere la Prestação de Contas esclusivamente tra i delegati riduce la possibilità che i gruppi di opposizione non attivi in PB utilizzino lo spazio per sfogare le lamentele. Tuttavia, la decisione di limitare la partecipazione alla revisione dell'anno precedente riduce la trasparenza del progetto.
Adempimento delle condizioni preliminari PB
- Società civile, clientelismo e sviluppo
Nel 2004 c'erano 212 associazioni senza scopo di lucro a Cruz Alta, mentre la popolazione era di 68.451. L'indice di sviluppo umano era di 0,825 nel 2000, al di sopra della media dello Stato del Rio Grande do Sul (0,814). Esistono numerose radio locali attive che forniscono copertura sulla politica locale. Le pratiche clientelistiche sono molto diffuse e la parte del sindaco che ha vinto nel 2012, PMDB, è stata indagata per l'acquisto di voti dopo un'esposizione da una stazione televisiva.
- Vulnerabilità politica del governo della città
La coalizione del sindaco nel 2004 era composta da 3 parti (PT / PC DO B / PSB). Nel 2008 è stato composto da 5 parti (PT / PTB / PHS / PSB / PC do B). Il sindaco nel 2004 ha ottenuto il 37% dei voti, mentre nel 2008 ha ottenuto il 68% dei voti. Il numero di seggi nei consigli comunali controllati dal partito del sindaco era: 2 nel 2004 e 2 nel 2008. La coalizione del sindaco controllava 3 seggi nel 2004 (2 da PT, 0 da PC DO B, 1 da PSB) su un totale di 10 posti. Nel 2008 la coalizione ha controllato 4 posti (2 da PT, 1 da PC DO B, 1 da PSB e 0 da PHS e PTB).
- Autonomia fiscale e disponibilità di risorse
La quota fiscale dei ricavi nel 2004 è stata del 13,3% e il 2008 del 14,4%. Il rapporto tra spese e ricavi è stato del 74% nel 2004 e del 95% nel 2008. La città era attiva e stava crescendo. Il PIL attualizzato ai prezzi del 2013 è quasi raddoppiato da 818.679.000 Reais nel 2004 a 1.385.251.000 nel 2008 (fonte Fundação de Economia ed Estatística ). Il PIL pro capite è aumentato in modo simile da 11.944 a 21.390 Reais.
Istituzionalizzazione del processo
Il processo è stato parzialmente istituzionalizzato nel 2007 da una legge cittadina che ha formalizzato la creazione della Coordenadoria de Relações Comunitárias e ha incaricato questo comitato cittadino di organizzare PB. Si noti che il comitato non fa parte del governo della città, non è una "secretaria" e quindi non ha potere di spesa. Il processo è solo parzialmente istituzionalizzato.
Organizzare, supportare e finanziare entità
Sei persone hanno composto il personale della Coordenadoria de Relações Comunitárias, l'organo che ha organizzato PB e aveva l'obiettivo di rilanciare la società civile a Cruz Alta. Oltre al coordinatore, Celso Ciotti, c'erano due persone che stavano coordinando il rapporto con sei regioni cittadine ciascuna; due tirocinanti che provenivano da diversi CSO. Nel 2009, uno era il leader del movimento studentesco e l'altro era un rappresentante delle chiese evangeliche. L'ultimo membro del personale è stato l' assessore al Movimento Comunitário , una persona dedicata a riattivare l'associazione dei quartieri morti o morti e a promuovere la creazione di nuovi gruppi che avrebbero partecipato al PB (ad es. Club di madri, organizzazioni giovanili). Tutte queste persone sono state assunte come lavoratori temporanei (cargo de confiança) una categoria speciale che consente alla città di assumere persone senza una complessa procedura pubblica.
Selezione e selezione dei partecipanti
Il processo di budget partecipativo a Cruz Alta - come la maggior parte delle altre iniziative faccia a faccia della PB - contiene canali multipli di coinvolgimento. Queste "sedi di partecipazione integrate e parallele" spesso hanno come target demografici o ruoli pubblici diversi e, come tali, hanno standard diversi di reclutamento e selezione dei partecipanti:
- Riunione preparatoria regionale - aperta al pubblico, principalmente frequentata da leader della comunità (rappresentanti di scuole, chiese, altre organizzazioni basate sulla comunità)
- Riunioni di sensibilizzazione regionali - organizzate e frequentate dai rappresentanti regionali del Consiglio di bilancio partecipativo (eletto l'anno precedente) e dai rappresentanti delle associazioni dei residenti dei vari quartieri.
- Assemblee regionali - aperte al pubblico, attirano spesso gli stessi partecipanti alla riunione preparatoria
- Plenaria dei nuovi delegati - i delegati (scelti a maggioranza durante le assemblee regionali) lavorano con i rappresentanti del governo della città per valutare la fattibilità dei progetti proposti. Nel 2009, c'erano 89 delegati
- Partecipative Budgeting Council (COP) - è composto da 12 rappresentanti (uno selezionato per ciascuna regione durante la Plenaria dei Nuovi Delegati) più 2 rappresentanti nominati dal governo della città (che possono essere rieletti una sola volta e quindi devono rimanere fuori un anno)
Metodi e strumenti utilizzati
Il PB faccia a faccia è un'innovazione democratica multicanale composta da sedi parallele di partecipazione integrate. La struttura del modello Cruz Alta PB è più sviluppata rispetto al tipico PB in città brasiliane di medie dimensioni. In totale ci sono cinque sedi di partecipazione.
Innanzitutto, ci sono riunioni preparatorie regionali (Reuniões Preparatórias Regionais) che sono organizzate in ciascuna delle 12 regioni della città. Questi incontri sono aperti al pubblico ma sono frequentati da leader della comunità, rappresentanti di scuole, chiese, club di madri e altri piccoli gruppi attivi nella regione. Gli incontri hanno tre obiettivi: 1) organizzare il processo di raggiungere i vari quartieri di ciascuna regione; 2) identificare i bisogni di ogni regione - la città presenta un'analisi tecnica dei bisogni di ogni regione (quadro di carcia) che è combinata con una valutazione partecipativa da parte dei partecipanti; 3) selezionare quattro macroprogetti (tematica) per ciascun quartiere, che vengono presentati nelle successive assemblee plenarie regionali.
Celso Ciotti sottolinea nella sua intervista che è stato deciso di limitare il numero di macroprogetti a quattro al fine di favorire deliberazioni di alta qualità su ogni singolo progetto. "Con 20 progetti in un'assemblea di 300 persone non puoi discutere di nulla."
In secondo luogo, ci sono incontri di sensibilizzazione regionali (Reuniões de Mobilização Comunitária). Si svolgono in ciascuna regione prima delle assemblee plenarie e sono organizzati dai rappresentanti regionali del Consiglio di bilancio partecipativo (eletto l'anno precedente) e dai rappresentanti delle associazioni dei residenti dei vari quartieri. L'obiettivo di questi incontri è rendere operativa la campagna di sensibilizzazione progettata per coinvolgere i partecipanti alle assemblee regionali.
In terzo luogo, ci sono le assemblee regionali (Assembléias Regionais). In questi incontri la comunità discute i progetti selezionati negli incontri preparatori, propone ulteriori macroprogetti e li classifica (una preferenza per partecipante). È raro che venga selezionato un nuovo progetto che non è stato proposto nelle riunioni preparatorie, ma a volte succede. Alcune delle persone che ho intervistato nel 2012 hanno ricordato alcuni esempi di progetti spontanei emersi all'ultimo minuto, ottenendo il primo posto. Ciotti stima che il 30-40% dei progetti sia improvvisato. I delegati regionali sono anche selezionati in questa assemblea a maggioranza dei voti. Lo statuto interno prevede che un delegato venga eletto per ogni venti partecipanti (si veda il documento allegato per una copia dello statuto: Regimento Interno). Il numero di partecipanti in ciascuna regione e le esigenze di ciascuna regione influenzano la quantità di risorse spese nella regione. Il criterio finale, il numero di persone che beneficiano del progetto, viene utilizzato in modo informale per dividere i legami. Vengono selezionati i due macroprogetti che ricevono il maggior numero di voti. Nel 2009 a causa della crisi economica è stato selezionato un solo progetto in ciascuna regione.
In quarto luogo, c'è la plenaria dei nuovi delegati. Tutti i delegati di ciascuna regione partecipano a un'assemblea in tutta la città in cui, insieme ai rappresentanti del governo della città, valutano la fattibilità dei progetti proposti. In questa assemblea vengono selezionati un rappresentante e un sostituto in ciascuna regione per diventare membri del Consiglio di bilancio partecipativo (Conselho do OP - COP). Lo statuto di Cruz Alta afferma che solo le regioni che hanno avuto più di 60 partecipanti (ovvero 3 delegati) nella loro assemblea regionale plenaria possono eleggere membri della COP. La plenaria dei delegati in tutta la città è tipica delle città di medie dimensioni. Nelle grandi città ogni regione ha un'assemblea regionale dei propri delegati (vedi un esempio del caso di Porto Alegre). A Cruz Alta nel 2009 c'erano 89 delegati. Le riunioni plenarie si svolgono un sabato ogni tre mesi e durano dalle 6 alle 8 ore. Questi incontri hanno una significativa componente di sviluppo delle capacità e implementano discussioni in piccoli gruppi. Queste due caratteristiche sono atipiche per il vecchio processo PB e stanno diventando più comuni nel processo PB successivo alla generazione 2000 che presta maggiore attenzione alla qualità della deliberazione.
In quinto luogo, c'è il Consiglio di bilancio partecipativo (COP). Questo organo è composto dai 12 rappresentanti di ogni regione più 2 rappresentanti nominati dal governo della città. Il COP si riunisce ogni mese per monitorare il processo PB e riferire alle regioni. I membri del consiglio possono essere rieletti una sola volta e quindi devono rimanere fuori per un anno.
In totale in ogni regione ci sono tre incontri aperti al pubblico. In tutta la città ci sono le quattro riunioni plenarie dei delegati e le 12 riunioni dei rappresentanti della COP.
Dopo il primo anno il ciclo annuale è iniziato a gennaio con una riunione plenaria dei delegati eletti l'anno precedente. Questo incontro propone l'ordine del giorno per l'anno. Quindi il consiglio di bilancio partecipativo (COP) modifica e ratifica l'agenda finale. I delegati hanno solo un potere consultivo, il potere di impostazione dell'agenda spetta alla COP.
Le assemblee iniziano a marzo, dopo il carnevale e terminano a maggio quando arriva la stagione fredda che impedisce l'organizzazione di grandi incontri in spazi aperti.
La prima assemblea in tutta la città si tiene nei primi giorni di marzo o aprile a seconda dell'anno e inizia il processo. I leader della comunità sono specificamente invitati su base individuale - non viene condotta alcuna pubblicità diffusa - ma l'incontro è aperto al pubblico. In questa riunione il sindaco presenta il processo e si impegna pubblicamente ad attuare il processo di bilancio partecipativo. Come accennato in precedenza, Ciotti ritiene che questo rituale chiave introdotto nel 2007 abbia rafforzato la credibilità del processo e permesso alle persone di superare la riluttanza a partecipare a una città tradizionalmente clientelistica in cui i politici raramente mantengono le loro promesse.
Cosa è successo: processo, interazione e partecipazione
Il tipo e la qualità delle interazioni orizzontali che si verificano tra i partecipanti ai programmi di budget partecipativo varia notevolmente da riunione a riunione e dipende da quale delle sedi partecipative integrate viene osservata. In generale, la qualità della deliberazione è inferiore rispetto agli esperimenti accademici come sondaggi deliberativi o eventi di America Speaks progettati per migliorare la qualità della discussione. Non ci sono moderatori professionisti coinvolti e la qualità dell'organizzazione dipende dalla capacità dei rappresentanti di ciascuna regione e dalla volontà degli organizzatori di PB. Tuttavia, il livello di potenziamento dei processi PB è molto più elevato di questi esperimenti che sono per lo più consultivi. Vengono prese vere decisioni che incidono sulla distribuzione di beni pubblici locali. I partecipanti riscoprono il diritto di avere voce in capitolo nelle politiche pubbliche locali.
La ricerca di prima mano sul processo condotto da Paolo Spada non mirava a valutare la qualità del processo deliberativo; tuttavia, osserva che le riunioni plenarie di Cruz Alta sono apparse identiche alle riunioni del PB che ha partecipato ad altre città di medie dimensioni gestite dal PT (ad esempio Canoas). In entrambi i casi, questi incontri erano principalmente dedicati alla classifica dei progetti e alle elezioni dei delegati senza discussione in piccoli gruppi. Nell'assemblea dei delegati vengono impiegate discussioni moderate per piccoli gruppi che il dott. Spada prevede che si avvicineranno più da vicino alle migliori pratiche di deliberazione anglosassone.
Per quanto riguarda la quantità, i dati parziali acquisiti sulla partecipazione mostrano che il processo ha avuto un discreto successo. Ciotti afferma che circa 1.800 persone hanno partecipato in media ogni anno, circa il 2,6% della popolazione. Si noti che i PB faccia a faccia nelle grandi città di solito attraggono l'1 o l'1,5% della popolazione, ma nelle città più piccole raggiungono una partecipazione fino al 10%. C'erano alcune differenze regionali. In alcune regioni le partecipazioni hanno raggiunto il 10% della popolazione, in qualche altro 1,5%. In Cruz-Alta l'impegno è stato particolarmente difficile a causa della natura clientelare della politica tradizionale.
Influenza, risultati ed effetti
Nel caso di Cruz Alta nei primi anni del programma, la città non aveva una grande quantità di risorse, quindi la maggior parte dei progetti inizialmente riguardavano la pavimentazione stradale. Il processo PB è stato scherzosamente ribattezzato “pavimentazione stradale partecipativa” (Calçamento Participativo). Intervistato nel 2009, il sindaco, Vilson Roberto, i suoi membri dello staff, Bertoldo Fagundes e il coordinatore del PB, Celso Ciotti, hanno spiegato che rendersi conto della grande necessità di particolari distretti attraverso il processo del PB li aveva indotti a cercare ulteriori opportunità di finanziamento dallo stato programmi di livello per costruire infrastrutture aggiuntive, in particolare cliniche locali ( Posto de Saude ). Pertanto, il sindaco ha identificato nel processo PB un forte incentivo per il governo della città a essere più reattivo e ad ottenere più risorse. Questo è qualcosa tradizionalmente descritto in letteratura come la creazione di un circuito di feedback più rapido tra istituzioni e cittadini (Abers 2000).
Intervistato nuovamente nel 2012, il sindaco e il membro del personale Bertoldo Fagundes hanno definito il budget partecipativo come una macchina dei sogni (maquina dos sonhos) in grado di stimolare i partecipanti e aumentare il loro senso di efficacia. Ha anche confrontato l'impatto di PB con l'impatto della retorica del cambiamento di Obama. Il personale di PB aveva una piena comprensione del rischio di mancata gestione delle aspettative nei processi di PB e aveva investito in modo significativo nella divulgazione, nell'inquadratura dei messaggi e nello sviluppo di capacità per mantenere un rapporto positivo con i partecipanti. PB è stato pienamente integrato nella strategia della campagna del PT. Ha avuto un effetto notevole sulla popolarità del sindaco, mentre ha avuto effetti minori sulla quantità di voti ottenuti dal partito e nessun effetto sul numero di seggi del consiglio comunale ottenuti dal partito. Due organizzatori del processo PB hanno partecipato alle elezioni del consiglio comunale del 2008, ma solo uno è stato eletto.
La città dedicata a PB tra 50.000 e 100.000 dollari americani ogni anno tra il 2006 e il 2009. Un elenco di progetti pubblici approvati dal processo PB è incluso in un link alla fine di questo caso di studio. Quando è stato creato il programma federale Minha Casa Minha Vida ("La mia casa, la mia vita"), il processo PB è stato utilizzato per allocare la costruzione di alloggi. Cinquecento case furono costruite con fondi federali e donate ai poveri; un investimento stimato in circa 5 milioni di dollari USA.
Uno dei maggiori successi del processo PB, secondo Celso Ciotti, è stata la riattivazione della società civile. Prima dell'inizio del processo, solo il 60% dei 27 quartieri della città aveva associazioni di residenti, dopo 4 anni, nel 2009, il 90% dei quartieri aveva associazioni. Nel 2004 solo la metà delle associazioni residenti era attiva offrendo attività organizzate e riunioni ricorrenti nei quartieri. Dopo 4 anni il 100% era attivo perché per essere efficace in PB è necessario essere attivo.
Uno dei membri dello staff permanente del processo PB era un ex presidente dell'associazione delle associazioni di residenti. Il suo compito era quello di rafforzare ogni associazione di quartiere. Uno dei deliri del processo di PB è stato eletto in consiglio comunale nel 2008. Celso Ciotti ha corso, ma non è stato eletto.
Le interviste con i membri dell'opposizione nel consiglio comunale hanno rivelato una visione più moderata del processo. Secondo loro il processo era solo una facciata e uno strumento della propaganda del PT. Nel 2007 il processo PB fu istituzionalizzato (legge municipale 1664). Questa istituzionalizzazione potrebbe spiegare perché il processo sopravvive anche dopo che il Partito dei lavoratori ha perso le elezioni nel 2012.
Analisi e lezioni apprese
Uno studio sull'esperienza di Cruz Alta PB è stato condotto per tre settimane tra il 2009 e il 2012 da Paolo Spada dell'Università di Coimbra. L'analisi del dott. Spada si è concentrata sull'effetto della concorrenza politica e della società civile sulle risorse investite in un processo PB. Il sindaco di Cruz Alta ha vinto quasi per caso nel 2004, quindi la sua posizione era estremamente vulnerabile. Cruz Alta ha una densità della società civile superiore alla media e un indice HDI sopra la media. Tuttavia, quando intervistato dal Dr. Spada, gli organizzatori municipali del processo hanno dichiarato che il processo non era stato richiesto dalla società civile. Invece (gli organizzatori) hanno avviato il processo come mezzo per riattivare le associazioni di quartiere locali. Questo è stato un risultato sorprendente data l'enfasi della letteratura sul ruolo della società civile nell'avvio di questi processi.
La dott.ssa Spada osserva che l'investimento in sensibilizzazione per PB è stato significativo per una città piccola come Cruz Alta. La città ha prenotato più di 100 ore di automobili con altoparlanti per pubblicizzare il progetto nel 2009. Per fare un confronto nello stesso anno, Porto Alegre, una città con 1,5 milioni di abitanti, ha prenotato 200 ore di automobili con altoparlanti. Pertanto, conclude la dott.ssa Spada, la lezione principale di Cruz Alta è che i sindaci che hanno bisogno di consolidare la propria base tendono a investire molto nell'impegno partecipativo. Il processo è stato chiaramente ben accolto dalla popolazione e nelle elezioni del 2008 il sindaco è stato rieletto con il 68% dei voti.
Guarda anche
Budget partecipativo a Bagé, Brasile
Riferimenti
Goldfrank, B. & Schneider, A. (2006). Competitive Institution Building: il PT e il budget partecipativo a Rio Grande do Sul. Latin American Politics & Society 48 (3), 1-31. Università di Miami. Estratto il 6 dicembre 2018 dal database di Project MUSE.
Spada, P. (nd) Esperienze sul campo e consulenza. Estratto da https://www.spadap.com/field-experience-and-consultant-work/
Link esterno
https://www.spadap.com/field-experience-and-consultant-work/
http: //www.cruzaltaonline.com.br/noticia/13189/executivo-entrega-ruas-do ... [link non funzionante]
https://cruzalta.atende.net/#!/tipo/pagina/valor/55
https://cruzalta.atende.net/#!/tipo/pagina/valor/29
Budget partecipativo in Brasile: il caso dello Stato del Rio Grande do Sul http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_18448.pdf
Appunti
La maggior parte delle informazioni per questa voce proviene da due visite sul campo condotte da Paolo Spada nel 2009 (due settimane) e nel 2012 (una settimana). Non esiste ancora letteratura secondaria su Cruz Alta.
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