La démarche participative analysée consiste en la réduction de la circulation sur les voies d’accès au mont Royal, situées sur la voie Camilien-Houde, à Montréal.
Dans le cadre de cette étude de cas, la démarche participative analysée consiste en la réduction de la circulation sur les voies d’accès au mont Royal, situées sur la voie Camilien-Houde, à Montréal. En raison des nombreux enjeux présents, un projet de consultation de l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) a vu le jour dans l’objectif d’assurer une diminution du transit pour les véhicules particuliers et de laisser place à un espace davantage sécuritaire. La voie Camilien-Houde étant empruntée par plusieurs moyens de déplacement, c’est à la suite d’un accident entre un cycliste et une automobile qu’un regroupement de citoyens a initié ladite démarche afin que la fonction du chemin soit revue.[1] Dans un premier temps, la présente analyse consistera en une brève mise en contexte du projet et de l’organisation tout en exprimant les impacts de la situation sur le processus participatif, de sorte à illustrer la séquence des événements ayant permis d’obtenir ces résultats.
Problèmes et objectifs
Tel que mentionné plus haut, le cas concerne principalement la voie Camilien-Houde, une route qui semblait préoccupante en raison d’une forte controverse liée à son utilisation par divers usagers. Dans ce contexte, l’OCPM a été mandaté pour :
1- Tester les fonctions du chemin;
2- Établir une vision d’avenir pour le projet.[2]
Par sa présence et ses recommandations, un projet pilote impliquant l’interdiction de l’accès pour les véhicules particuliers entre le 2 juin et le 31 octobre 2018 a été mis en place sur l’axe Camilien-Houde/Remembrance (CHR). De ce fait, l'accès à ces routes a été restreint à certains véhicules seulement, soit les véhicules d’urgence et de la voirie, les automobiles dédiées à l’entretien ainsi qu’aux autobus touristiques, scolaires et de la Société de transport de Montréal. Par ailleurs, l’accès aux piétons et les cyclistes y demeurent possible.[3] En effet, force est de constater que le parc du Mont-Royal figure parmi l’un des sites patrimoniaux principaux de Montréal. Ainsi, la possibilité de s’y rendre et de profiter de ses installations demeure donc plus qu’importante pour ses citoyens.[4]
Cependant, il est possible d’identifier des enjeux devant inévitablement être considérés quant à la voie Camilien-Houde, dont la convenance d’y accéder à partir de l’est, comme à l’ouest. Ceci se traduit d’ailleurs concrètement par le fait que la circulation de transit représente approximativement 80 % de son usage.[5] Dans un même ordre d’idée, il est primordial de considérer la constante croissance de la présence des cyclistes à cet endroit.
En ce qui concerne le cas actuel, on remarque que l’OCPM a contribué à mesurer « le niveau de satisfaction des usagers, à offrir de l’animation et de l’information sur les options d’aménagement envisageables »[6] ainsi qu’à proposer des recommandations quant aux possibilités d’aménagement qui s’offriraient à l’arrondissement. L’OCPM a également collaboré, en prenant soin de consulter les parties prenantes ciblées, à ajuster la vision de ce secteur et à identifier des critères d’acceptation de la population, lesquels répondraient aux objectifs d’aménagement fixés par l'arrondissement du Plateau-Mont-Royal. Effectivement, on voyait d’ailleurs la nécessité d’alimenter les réflexions relatives à l’accessibilité, de concert avec l’encadrement de la cohabitation des déplacements des différents usagers.[7]
Par ailleurs, on remarque que les citoyens ont été fortement stimulés lorsque le projet pilote a pris place sur l’axe CHR. Cependant, comme on peut s’en douter, force est de constater que la population s’est cependant fractionnée en raison d’une perception qui divergeait les uns des autres, ce qui a d’ailleurs eu un certain impact sur la facilité à rejoindre l’ensemble des parties prenantes.[8] On l’a d’ailleurs perçu par la quantité de mémoires déposés à l’attention de l’OCPM et de la municipalité, lesquels exigeaient le retrait dudit projet pilote de par leur position en désaccord à celui-ci. En effet, dans le cadre d’une telle démarche, on discerne la nécessité de mettre de l’avant une vision commune englobant un tel projet.[9] De ce fait, on constate que la frustration des diverses parties prenantes vient d’un mécanisme de défense ayant pris forme en raison de cette perception vis-à-vis la Ville quant à son désir d’éliminer la présence de voitures à Montréal.[10] Comme de fait, on perçoit la Ville comme véhiculant un message orienté vers l’« autoritarisme [et des] décisions qualifiées de draconiennes »[11].
Ainsi, le processus de participation de l’OCPM est novateur puisqu’il permet notamment d’aller à la rencontre de la population. On remarque d’ailleurs l’effort mis en place par l’utilisation d’un éventail d’outils et de méthodes pour aller chercher l’opinion de tout un chacun.
Histoire et contexte
Contexte social
En premier lieu, en ce qui concerne le contexte social de l’organisation, il est possible de déterminer de nombreux acteurs étant impliqués ou touchés de près ou de loin par la présente démarche de consultation publique ayant lieu dans l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal. Par ailleurs, en raison de l’actuel projet pilote proposé, certaines des parties prenantes agissent selon une position où celles-ci se trouvent à être pour, contre ou neutre face au résultat potentiel qui pourrait en résulter.[12]
D’un côté, force est de constater que les cyclistes, les résidents du quartier et les groupes environnementaux et écologistes figurent parmi les acteurs en faveur du projet pilote en raison de la réduction de la circulation sur les voies d’accès au mont Royal. D’un autre côté, il apparaît évident que les automobilistes empruntant la voie Camilien-Houde, les commerçants ainsi que les travailleurs se rendant à leur lieu de travail quotidiennement ne souhaitent pas qu’il y ait une permutation de la route actuelle qui facilite les déplacements. Par ailleurs, l’Office de consultation publique de Montréal est également un autre acteur en présence qui s’affiche en toute neutralité à partir du moment où celui-ci est normalement mandaté par la Ville de Montréal afin de fournir des recommandations objectives au comité exécutif et au conseil municipal.[13] Par la présente situation, l’OCPM a été interpellé par un regroupement de citoyens afin qu’une démarche voie le jour pour en analyser les impacts et présenter des recommandations concrètes à qui de droit.
Contexte politique
En second lieu, sur le plan politique, on constate que la consultation publique a été mise en place puisqu’elle consiste en une étape importante du processus démocratique. En effet, celle-ci permet une exécution efficace, transparente et crédible de la démarche et du projet tout en assurant une certaine crédibilité envers le projet.[14]
D’ailleurs, comme brièvement mentionné, il faut savoir que la démarche a pris place à la suite d’une demande initiée en vertu du droit d’initiative permettant aux citoyens de réclamer une consultation. Ce processus émane, entre autres, d’une décision prise à l’arrivée du nouveau parti au pouvoir dans l’arrondissement dont l’objectif était d’interdire l’accès aux voitures dans le parc du Mont-Royal. Il s’agit là également d’un débat public ayant pris de l’ampleur et étant présentement davantage médiatisé en raison d’un événement tragique qui s’est déroulé à cet endroit.[15]
Aussi, étant donné l’impact que l’OCPM peut avoir sur les projets, il est exprimé que l’organisation se doit de se détacher de l’aspect politique qui pourrait potentiellement influencer les orientations de la démarche de consultation. Cependant, on constate que l’OCPM n’a qu’un pouvoir de recommandation. En effet, la décision finale de mettre en application les recommandations obtenues demeure une décision politique dont le jugement implique uniquement le conseil municipal de l’arrondissement.[16]
Contexte historique
Dans un autre ordre d’idée, en ce qui a trait à l’aspect historique, on remarque que ce type de démarche, laquelle est relative au droit d’initiative auquel peuvent recourir les citoyens, est réalisé ponctuellement en fonction des mandats reçus par l’OCPM. En effet, il semble que les consultations qui découlent du droit d’initiative sont moins nombreuses puisqu’il s’agit d’un champ d’intervention ayant fait son apparition récemment.[17] D’ailleurs, le cas analysé concernant les voies d’accès au mont Royal figure parmi l’une des huit premières consultations de ce genre, ainsi que parmi les deux seules consultations ayant eu lieu spécifiquement au cœur de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal.[18]
Ensuite, malgré que ladite consultation provienne d’une demande des citoyens, on voit l’importance d’expliquer en détail les différentes étapes de la démarche et les objectifs de chacune d’entre elles étant donné que très peu de participants comprennent d’emblée le fonctionnement des diverses consultations publiques. On y perçoit la nécessité de s’assurer que la démarche soit effectuée de façon que tout un chacun y participe en toute connaissance de cause en fournissant l’ensemble des informations essentielles à sa compréhension.
À la lumière des réflexions et observations véhiculées, le projet pilote de réduction de la circulation a donc vu le jour afin de visualiser l’ampleur qu’un tel changement pourrait avoir et faciliter la modulation de celui-ci en fonction des constats futurs.
Contexte culturel et organisationnel
Enfin, au niveau du contexte culturel et organisationnel, il est plus qu’évident que la présente consultation aura un impact important au niveau de l’arrondissement, mais également pour l’ensemble des citoyens susceptibles de circuler par cet endroit.
Incontestablement, les consultations publiques font partie intégrante de la vie citoyenne qui favorise notamment l’amélioration de la qualité de vie de tous, mais il est plus qu’important de s’assurer que l’ensemble des parties prenantes soient en mesure de comprendre le processus de la démarche dans son entièreté pour éviter des ambiguïtés. Étant donné la situation actuelle qui peut sembler problématique, on perçoit un contexte de mécontentement chez de nombreux intervenants dès les premières étapes de la démarche.[19]
Afin de parvenir à relever les défis que présente le processus participatif, l’OCPM s’assure que le tout soit réalisé de façon à répondre à des valeurs clairement identifiées. À cet effet, il est primordial que le tout soit réalisé en toute transparence. Ainsi, les parties prenantes doivent avoir accès à l’information par la mise en place d’outils qui vont non seulement offrir la possibilité pour tous d’y participer, mais également de favoriser une certaine représentativité des publics ciblés. De la sorte, on assure une démarche participative efficace, laquelle est effectuée de façon impartiale, ce qui permet d’exposer des recommandations à la hauteur des attentes des différents participants.[20]
Organismes d’organisation, de soutien et de financement
Tout d’abord, l’incident qui a causé le décès d’une personne sur l’axe CHR a fait couler beaucoup d’encre dans la presse locale et a été l’occasion de repenser la vocation et la fonctionnalité de cet axe qui avait été amorcé depuis déjà quelques années. À la lumière des événements, une panoplie de parties prenantes se sont impliquées dans la situation pour défendre divers enjeux. Le projet pilote mis en place par la Ville a été une initiative temporaire afin de trouver un consensus sur la solution à adopter à long terme, lequel visait une meilleure cohabitation des usagers de cette voie. En revanche, le retrait temporaire de la circulation des voitures des particuliers n’a pas été apprécié par tout le monde.[21]
Recrutement et sélection des participant.e.s
La situation était critique; une consultation citoyenne semblait être la meilleure piste pour, d’une part, légitimer la décision finale qui sera prise dans le futur par la municipalité et l’arrondissement et, d’autre part, recenser les enjeux qui seront soulevés par les citoyens afin de trouver une solution qui fera l’unanimité, ou presque.
Méthodes et outils utilisés
Dès la première rencontre, il s’est avéré qu’une démarche de participation était cruciale puisque la mobilisation citoyenne était forte et les enjeux y étaient divergents. Le mandat a été octroyé à l’OCPM afin d’identifier les besoins, les attentes et les préoccupations de toutes les parties prenantes. Ainsi, comme mentionnés précédemment, les éléments sur lesquels l’OCPM devait se pencher pour aiguiller la Ville dans ses décisions futures consistaient en[22] :
· Rassembler des données pertinentes;
· Consulter le public;
· Tester de nouvelles fonctions;
· Mesurer la satisfaction des usagers;
· Alimenter les réflexions d’accessibilité;
· Obtenir une cohabitation des déplacements;
· Offrir des animations;
· Élaborer des options d’aménagement.
Étant donné ladite situation, l’OCPM avait alors le mandat d’interagir avec le public dans le cadre des activités d’interaction afin de concerter sur deux principes majeurs. D’un côté, il s’agissait de la mise en application d’un projet pilote de retrait de la circulation de transit pour les véhicules particuliers sur l’axe CHR. L’objectif était avant tout d’informer en toute transparente sur le projet pilote adopté par la Ville et les mesures de mitigation accordées par les instances pour accepter certaines propositions. De l’autre se découlait l’établissement d'une vision d'avenir pour l’axe CHR, lequel s’inscrit dans le cadre d’une vision globale de réaménagement des accès au Mont-Royal. Dans ce contexte, l’OCPM avait alors le mandat d’alimenter la réflexion par le biais de propositions formulées par les citoyens. [23]
Ainsi, la démarche visait à émettre des recommandations sur les demandes de modifications à la règlementation du transit par l’axe CHR. Cette démarche s’inscrit également dans le cadre de la politique de la Ville de Montréal qui favorise l’engagement des citoyens dans le processus décisionnel afin de les conscientiser quant à leur devoir de citoyenneté.[24]
Ce qui s’est passé: processus, interactions et participation
À la lumière des événements présentés, une ligne du temps a été élaborée de sorte à illustrer de façon explicite les diverses grandes étapes perçues quant à ladite démarche.[25] et [26] (voir Annexe 1)
Ligne du temps
1992 : Un débat public sur un plan de la mise en valeur du Mont-Royal prend place.
1992 : Le Bureau de consultation de Montréal indique qu’il faut « interrompre la circulation de transit sur l’axe CHR par l’aménagement de deux boucles terminales distinctes »[27].
22 septembre 2008 : Le dépôt du rapport de l’OCPM quant au projet de mise en valeur du Mont-Royal (recommandation de réduire la circulation de transit).
Avril 2009 : L’adoption du Plan de protection et de mise en valeur et de protection du Mont-Royal).
Octobre 2017 : Le Service des grands parcs, du verdissement et du Mont-Royal a été mandaté pour piloter un comité de travail portant sur l’avenir de l’axe CHR, en collaboration avec le Service des infrastructures, de la voirie et des transports.
14 mars 2018 : Le début du mandat de l’OCPM (donné par l’administration municipale).
Mai 2018 : La tenue de la première activité de consultation.
1er juin 2018 : La mise en œuvre du projet pilote.
31 octobre 2018 : La fin du projet pilote.
90 jours après la démarche de consultation et interaction avec le public : Le dépôt du rapport de l’OCPM.
Influence, résultats et effets
L'ensemble du processus a été perçu comme hors du temps. Il s'agit d'un processus qui n'a pas su utiliser le temps à son avantage et qui a été perçu comme précipité et irréfléchi. Le processus de participation citoyenne n'a pas pris en compte les principaux partenaires et parties prenantes en ne les consultant pas au préalable. La consultation s'est déroulée dans un contexte de trafic intense en montagne.[28]
La commission a indiqué que les objectifs n'étaient pas clairs et donc que les résultats ne l'étaient pas non plus. De même, le bureau du maire a commis des erreurs dans le traitement de l'information, ce qui a créé une résistance sociale au projet. De même, le principal défaut de l'acceptabilité sociale était essentiellement qu'elle affectait le transport quotidien de nombreuses personnes.[29]
Les informations obtenues à partir des évaluations réalisées par les participants et les informations fournies par la municipalité n'ont pas été suffisantes pour que la commission donne raison aux promoteurs de cette consultation citoyenne. La coexistence des automobilistes, des cyclistes et des piétons a toujours été compliquée dans ce secteur, si bien que des règles sont nécessaires pour favoriser l'harmonie entre tous.[30]
Bien qu'en général aucune décision définitive n'ait été prise, la réflexion générée par le processus de participation citoyenne a permis de sensibiliser la population. Par exemple, la valeur réelle de la montagne pour la ville a été donnée. Les points de vue diamétralement opposés se sont transformés en compromis. Il est important de souligner qu'il a été découvert qu'il n'est pas possible d'agir sur le trafic en montagne sans renforcer au préalable les transports publics. [31]
Analyse et enseignements tirés
Ainsi, la vision de la commission pour l'avenir est de poursuivre la vision d'Olmsted, qui est la personne qui a conçu le parc du Mont-Royal. Il s'agit essentiellement de reconnaître que le site a deux caractéristiques capitales, soit de profiter d’une « œuvre d'art globale et démocratique [et de permettre à chacun de] se ressourcer au contact de la nature »[32].
Références
Ministère de la Culture et des Communications. (2018). Plan de conservation du site patrimonial du Mont-Royal. Récupéré de http://bit.ly/Plan-Mont-Royal.
OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
OCPM. (2021). Le droit d’initiative et les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF]. Récupéré de Moodle.
OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Vidéo en ligne]. Dans Présentation sur l’OCPM par Élise et Akos. Récupéré de Moodle.
Ville de Montréal. (2013). Le défi de la participation. Dans Vie démocratique. Récupéré de http://bit.ly/DéfiParticipation.
Ville de Montréal. (2021). Droit d’initiative en consultation publique. Dans Vie démocratique. Récupéré de http://bit.ly/DroitInitiative.
Notes
[1] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF, page 19]. Dans Circulation de transit sur le mont Royal. Récupéré de Moodle.
[2] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. (page 52). Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[3] Idem, page 3.
[4] Idem, p.17.
[5] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Vidéo en ligne]. Dans Présentation sur l’OCPM par Élise et Akos. Récupéré de Moodle.
[6] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. (page 52). Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[7] Idem.
[8] Idem, p.61.
[9] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Vidéo en ligne]. Dans Présentation sur l’OCPM par Élise et Akos. Récupéré de Moodle.
[10] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. (page 61). Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[11] Idem.
[12] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF, page 21]. Dans Circulation de transit sur le mont Royal. Récupéré de Moodle.
[13] OCPM. Dans Présentation de l’OCPM. (page 2). Récupéré de http://bit.ly/OCPM-Présentation.
[14] OCPM. (2021). Le droit d’initiative. [Document PDF, page 3]. Dans Notre mission. Récupéré de Moodle.
[15] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF, page 19]. Dans Circulation de transit sur le mont Royal. Récupéré de Moodle.
[16] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. (page 93). Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[17] Ville de Montréal. (2021). Droit d’initiative en consultation publique. Dans Vie démocratique. Récupéré de http://bit.ly/DroitInitiative.
[18] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Vidéo en ligne]. Dans Présentation sur l’OCPM par Élise et Akos. Récupéré de Moodle.
[19] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF, page 19]. Dans Circulation de transit sur le mont Royal. Récupéré de Moodle.
[20] OCPM. (2021). Le droit d’initiative. [Document PDF, page 3]. Dans Notre mission. Récupéré de Moodle.
[21] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF, page 19]. Dans Circulation de transit sur le mont Royal. Récupéré de Moodle.
[22] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. (page 52). Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[23] Idem.
[24] Ville de Montréal. (2013). Le défi de la participation. Dans Vie démocratique. Récupéré de http://bit.ly/DéfiParticipation.
[25] OCPM. (2021). Le droit d’initiative et les voies d’accès au mont Royal. [Document PDF]. Récupéré de Moodle.
[26] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[27] Idem, p.14.
[28] Idem, p.23.
[29] OCPM. (2021). Les voies d’accès au mont Royal. [Vidéo en ligne]. Dans Présentation sur l’OCPM par Élise et Akos. Récupéré de Moodle.
[30] Idem.
[31] OCPM. (2019). Les voies d’accès au mont Royal. Dans Rapport de consultation publique. (page 5) Récupéré de http://bit.ly/OCPM-MontRoyal.
[32] Ministère de la Culture et des Communications. (2018). Plan de conservation du site patrimonial du Mont-Royal. (page 30). Récupéré de http://bit.ly/Plan-Mont-Royal.